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新增建设用地规模极为有限，如何盘活存量建设用地成为深圳可持续发展的重大命题。除城市更新、土地整备等路径，盘活已出让未建用地在多年前就已经被深圳列为重要土地来源。5月30日，深圳市规划国土委公布《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)，面向公众征求意见。

相较于旧政策，《办法》在土地用途变更的剩余用地处置和完善用途变更后可继续开发建设的建筑面积的核定依据等方面进行细分，明确将法定图则已规划的城市基础设施和公共服务设施用地纳入贡献，并明确深圳市规划土地主管部门派出机构负责审定已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置方案。

细化标准

明确商业服务业用地容积率按照2.0核定

588号文规定，已出让未建用地经生效法定图则变更土地用途，原土地使用权人申请继续开发建设的，继续开发建设的建筑面积按照原土地使用权出让合同约定的建筑面积核定。但原土地使用权出让合同未约定建筑面积的，工业、物流仓储、居住以外的其他用途用地按照2.0容积率核定建筑面积。

依据相关文件，这一“其他用途用地”则包括商业服务业用地、公共管理与服务设施用地、交通设施用地、公用设施用地等。深圳市规土委表示，如将上述用地统一按照容积率2 .0核定，难以体现用地价值的差异。因此，《办法》对“其他用途用地”容积率的核定标准进行了细化，明确商业服务业用地容积率按照2 .0核定，城市基础设施和公共服务设施用地等其他用途用地容积率按照1.0核定。

在土地用途变更方面，《办法》对剩余用地处置也进行了细分：3000平方米以下的居住用地将折算为保障房建筑面积，并按照深圳保障性住房管理相关规定执行。1000平方米以下的工业、商业等其他用途土地，原土地使用权人继续开发建设当排除规划为独立占地的城市基础设施建设和公共服务设施用地。这意味着，原“2000平方米以下且政府收回后无法进行开发利用的，可由原土地使用权人继续开发建设”的门槛被打破。

盘活存量

将法定图则已规划的城市基础设施和公共服务设施用地纳入贡献

“已出让未建用地用途不变但经规划调整容积率的，土地使用权人应交回部分土地使用权或提供部分物业”的规定，是588号文中最受开发商质疑的条款之一。深圳市规土委介绍，实践中，很多用地在规划调整时就已增加了基础设施和公共服务设施用地，且比例达到原宗地面积15%及以上。如该部分用地不计入贡献而要求土地使用权人再另行贡献，则土地使用权人往往会出现缺乏积极性而怠于申请处置的现象。此外，深圳城市更新项目中，已规划的城市基础设施和公共服务设施用地均计入贡献，在一些申请法定图则个案调整容积率的项目中也采取同样做法，这导致土地使用权人存在对比心理，完全适用该规定处置的案例很少。

对此，《办法》明确了将法定图则已规划的城市基础设施和公共服务设施用地纳入贡献，并根据用地面积提出不同的贡献要求。同时，考虑到城市更新项目针对的是已建成区，项目实施存在拆除成本，而《办法》针对的是空地，从利益平衡角度出发，《办法》对于贡献比例也进行了适度调整。

审定机构

处置方案由市规划土地主管部门派出机构负责审定

根据《深圳经济特区土地使用权出让条例》和《关于深化规划国土体制机制改革的决定》(深圳市人民政府令第298号)等相关文件，《办法》明确了由深圳市规划土地主管部门派出机构负责审定已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置方案，核发建设用地方案图和建设用地规划许可证，并签订土地使用权出让合同或补充协议。并同时简化了定期向市城市规划委员会报告的流程，规定只需向市政府报告。

采写：南都记者 孙雅茜

背景“升级版”的588号文

据深圳市统计局数据显示，深圳全市面积为不足2000平方公里，仅为同是一线城市北京的1/8，是上海、广州的1/3。早在2005年，深圳市便将全市陆地总面积50%的土地划入基本生态控制线，共计974.5平方公里不可开发。而在可供开发1023平方公里中，截至2017年已建成区面积就已经达到925.2平方公里，可供开发的土地空间已经基本饱和。

为加强土地用途变更和容积率调整管理，更好地盘活和推动存量用地二次开发利用，2015年10月9日，深圳出台了《关于进一步规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法(试行)》(深规土[2015]588号，以下简称“588号文”)。2017年10月9日，588号文有效期届满。而本次公布的《办法》，正是对588号文实施中的问题及成因进行“升级更新“的新版政策。依据《办法》内容，本次修订继续采取封闭运行模式，将其适用范围限定在2015年10月9日前因批准的土地用途与现行城市规划不符而无法建设的协议出让未建用地。